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解讀最高法審理礦業(yè)權(quán)糾紛案適用法律問題解釋
閱讀提示
最高人民法院《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》自2017年7月27日起施行，這是最高人民法院在總結(jié)多年來全國各級法院審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)調(diào)研論證和廣泛征求意見，并經(jīng)審判委員會審議通過的。它的頒布實施，對及時化解礦業(yè)權(quán)糾紛，保護國家利益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，促進礦業(yè)綠色發(fā)展具有十分重要的意義。本期特邀國土資源部政策法規(guī)司司長魏莉華和中國政法大學(xué)終身教授江平對此次出臺的司法解釋進行分析解讀，以供參考。
出臺背景
礦產(chǎn)資源是工業(yè)的糧食，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，我國礦產(chǎn)資源勘查開采活動日益活躍，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場逐步建立，礦業(yè)權(quán)糾紛也大量發(fā)生，各級人民法院受理了大量因礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者抵押而產(chǎn)生糾紛的案件。而我國《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押的規(guī)定嚴重缺失，致使大量礦業(yè)權(quán)糾紛訴至人民法院后，人民法院難以依法作出裁判，同案不同判的現(xiàn)象時有發(fā)生，既影響了司法的公信力，也不利于礦業(yè)權(quán)糾紛的及時化解。
2014年7月，最高人民法院設(shè)立資源環(huán)境審判庭，礦業(yè)權(quán)糾紛案件作為一類非常重要的環(huán)境資源案件，劃歸資源環(huán)境審判庭負責(zé)。資源環(huán)境審判庭根據(jù)審判工作的需要，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，開始著手起草礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋，力爭通過司法解釋明確礦業(yè)權(quán)糾紛案件的審判理念和裁判標準，以適應(yīng)礦業(yè)權(quán)市場發(fā)展的需要，促進生態(tài)文明建設(shè)。
在起草過程中，最高人民法院多次到國土資源部聽取意見和建議。國土資源部高度重視，組織相關(guān)司局對司法解釋涉及的重點難點問題反復(fù)研究，按照既要促進礦產(chǎn)資源的市場化配置，又要保護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的需要，積極推動司法解釋的出臺。
可以說，這個司法解釋體現(xiàn)了司法與執(zhí)法的良性互動，對下一步礦產(chǎn)資源法律制度的修改和完善具有重要意義。
五大亮點
礦業(yè)權(quán)司法解釋共23條，涵蓋了礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押等礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要環(huán)節(jié)，對多年來困擾礦業(yè)權(quán)司法審判的多個有爭議性的問題做出了明確具體的規(guī)定，是重大的制度創(chuàng)新。司法解釋的五大亮點值得關(guān)注。
——明確了礦業(yè)權(quán)公法管制與物權(quán)保護的雙重法律屬性
現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》明確礦產(chǎn)資源屬于國家所有，并確立了礦業(yè)權(quán)有償取得和依法轉(zhuǎn)讓的制度，但是對于礦業(yè)權(quán)是否是物權(quán)沒有明確規(guī)定。自2000年開始，國土資源部先后出臺《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》，全面推進礦業(yè)權(quán)的競爭性出讓，促進礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。礦業(yè)權(quán)出讓制度的建立和實施，使得作為出讓合同標的的探礦權(quán)、采礦權(quán)的法律屬性得到廣泛關(guān)注，特別是各級法院與國土資源主管部門在對礦業(yè)權(quán)法律屬性的認識方面存在較大的差異，造成了審判實踐中的裁判不統(tǒng)一。2007年頒布的《物權(quán)法》第123條明確，依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)受法律保護。由此礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性得到法律確認。同時，礦產(chǎn)資源是一種稀缺性、耗竭性和不可再生的自然資源，礦產(chǎn)資源的勘查開采活動具有較強的負外部性，對生態(tài)環(huán)境影響較大，礦產(chǎn)資源的勘查開采活動必須遵守國家的公法管制。司法解釋開宗明義將《物權(quán)法》《合同法》與《礦產(chǎn)資源法》《環(huán)境保護法》并列作為制定依據(jù)，并在第一條中明確礦業(yè)權(quán)糾紛的審判理念是既要依法保護礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，維護市場秩序和交易安全，又要保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用，促進資源節(jié)約和環(huán)境保護，從而第一次明確了礦業(yè)權(quán)兼具公權(quán)和私權(quán)雙重屬性，受公法和私法共同規(guī)范。既不能用公法管制侵犯礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，也不能因物權(quán)保護豁免礦業(yè)權(quán)人基于公法應(yīng)履行的土地復(fù)墾和環(huán)境保護義務(wù)。
——強化了國土資源主管部門在礦業(yè)權(quán)出讓中的合同義務(wù)
礦業(yè)權(quán)出讓是縣級以上人民政府國土資源主管部門作為出讓人，以合同的形式將探礦權(quán)、采礦權(quán)讓予受讓人，并由受讓人支付價款取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的行為。在礦業(yè)權(quán)出讓管理中，國土資源主管部門既是管理者，又是出讓合同的一方當(dāng)事人。司法解釋第二條明確：縣級以上人民政府國土資源主管部門作為出讓人與受讓人簽訂的礦業(yè)權(quán)出讓合同，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的情形外，當(dāng)事人請求確認自依法成立之日起生效的，人民法院應(yīng)予支持。這一規(guī)定明確了礦業(yè)權(quán)出讓合同本質(zhì)上屬于用益物權(quán)的設(shè)立行為，具有民事合同的基本屬性。在認定礦業(yè)權(quán)出讓合同效力的時候，要尊重當(dāng)事人意思自治的基本原則。司法解釋第四條對作為出讓人的縣級以上地方國土資源主管部門提出了明確的要求：出讓人未按照出讓合同的約定移交勘查作業(yè)區(qū)或礦區(qū)、頒發(fā)勘查許可證或采礦許可證，受讓人請求解除出讓合同的，人民法院應(yīng)予支持，強化了作為出讓方的國土資源主管部門在礦業(yè)權(quán)出讓中的合同義務(wù)。
——礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓未經(jīng)批準不意味著轉(zhuǎn)讓合同不具有法律效力
根據(jù)礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)國土資源主管部門批準。當(dāng)事人簽訂礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同后，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓未經(jīng)國土資源主管部門批準的，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是否可以認定為無效合同?在司法解釋出臺以前，對此問題的認識存在很大的爭議。司法解釋第六條對此做出了明確的規(guī)定：礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自依法成立之日起具有法律約束力。當(dāng)事人僅以礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請未經(jīng)國土資源主管部門批準為由請求確認轉(zhuǎn)讓合同無效的，人民法院不予支持。這表明，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓未經(jīng)批準，并不意味著礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同不具有法律約束力。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同一經(jīng)簽訂，就對雙方當(dāng)事人具有合同約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)信守合同約定，依合同履行自己的義務(wù)。非依法律規(guī)定或者當(dāng)事人約定，不得擅自變更或者解除合同。當(dāng)事人一方請求另一方履行合同義務(wù)的，人民法院會予以支持。如果礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請雖報請國土資源主管部門審批，但未獲批準的，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同即喪失了完全生效的可能，也沒有繼續(xù)履行的必要。為此，司法解釋第十條明確，當(dāng)事人有權(quán)解除合同，過錯方應(yīng)當(dāng)賠償無過錯方的損失。
——礦業(yè)權(quán)抵押備案視為礦業(yè)權(quán)抵押登記
近年來，隨著礦業(yè)權(quán)市場的不斷發(fā)展完善，礦業(yè)權(quán)抵押行為逐漸增多，同時也出現(xiàn)了一系列亟待解決的法律問題。礦業(yè)權(quán)能否抵押?礦業(yè)權(quán)抵押是否需要登記?礦業(yè)權(quán)抵押備案的法律效力如何認定?司法解釋積極回應(yīng)實踐需要，明確礦業(yè)權(quán)人為擔(dān)保自己或者他人債務(wù)的履行，將礦業(yè)權(quán)抵押給債權(quán)人的，抵押合同自依法成立之日起生效。同時，礦業(yè)權(quán)是用益物權(quán)，適用不動產(chǎn)法律的調(diào)整原則。按照《物權(quán)法》關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)登記生效的基本原則，礦業(yè)權(quán)抵押權(quán)作為不動產(chǎn)物權(quán)，其設(shè)立應(yīng)自登記時發(fā)生法律效力。司法解釋第十五條規(guī)定：當(dāng)事人請求確認礦業(yè)權(quán)之抵押自依法登記時設(shè)立的，人民法院應(yīng)予支持。考慮到實踐中國土資源主管部門根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》為抵押當(dāng)事人辦理的抵押備案實質(zhì)上具有礦業(yè)權(quán)抵押登記的性質(zhì)，為順利解決礦業(yè)權(quán)抵押爭議，維護交易安全和秩序，司法解釋明確：頒發(fā)礦產(chǎn)資源勘查許可證或者采礦許可證的國土資源主管部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理的礦業(yè)權(quán)抵押備案手續(xù)，視為前款規(guī)定的登記。
——當(dāng)事人約定在自然保護區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)勘查開采礦產(chǎn)資源的合同無效
礦產(chǎn)資源兼具財產(chǎn)屬性和生態(tài)屬性，其開發(fā)利用具有環(huán)境負外部性。為此，《環(huán)境保護法》《礦產(chǎn)資源法》以及《自然保護區(qū)條例》等強調(diào)要保護環(huán)境，禁止在自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等開采礦產(chǎn)資源。針對實踐中一些地方為了經(jīng)濟發(fā)展而不顧生態(tài)環(huán)境保護，隨意勘查開采礦產(chǎn)資源，對環(huán)境公共利益造成重大損害的問題，司法解釋第十八條明確：當(dāng)事人約定在自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)勘查開采礦產(chǎn)資源，違反法律行政法規(guī)的強制性規(guī)定或者損害環(huán)境公共利益的，人民法院應(yīng)依法認定為合同無效。這一條賦予人民法院對特別區(qū)域內(nèi)礦業(yè)權(quán)合同效力的司法審查權(quán)，集中體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中的公法管制。
新的挑戰(zhàn)
各級國土資源主管部門作為礦業(yè)權(quán)管理的行政主管部門，要充分認識到礦業(yè)權(quán)司法解釋的實施給國土資源主管部門帶來的新挑戰(zhàn)，采取有效措施完善制度、規(guī)范行為，全面提升依法行政的能力和水平，切實保護國家利益和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。
一要認真履行好礦業(yè)權(quán)出讓合同中約定的義務(wù)。礦業(yè)權(quán)出讓合同對雙方當(dāng)事人都具有合同約束力，作為出讓方的國土資源主管部門要帶頭履約，信守合同承諾，不能只收出讓收益，不保障受讓人進入勘查作業(yè)區(qū)或者礦區(qū)，頒發(fā)勘查許可證或者采礦許可證。
二是要發(fā)揮好礦業(yè)權(quán)抵押備案的公示作用。司法解釋第一次明確國土資源主管部門辦理的抵押備案，視為礦業(yè)權(quán)抵押登記。這是物權(quán)公示制度的基本要求，也是礦業(yè)權(quán)抵押權(quán)生效的前提。各級國土資源主管部門要切實改變過去認為礦業(yè)權(quán)備案不具有礦業(yè)權(quán)抵押登記效力的錯誤認識，認真做好礦業(yè)權(quán)抵押備案工作，確保礦業(yè)權(quán)交易安全。
三是要將綠色原則貫穿到礦政管理的全過程中。保護生態(tài)環(huán)境，促進礦業(yè)綠色發(fā)展，是礦政管理必須遵循的大原則。要適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護的需要，將綠色原則貫穿到礦產(chǎn)資源勘查開采管理的全過程，嚴禁在自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)內(nèi)新設(shè)礦權(quán)，加大對違法勘查開采行為的處罰力度。
四是要積極應(yīng)對行政公益訴訟。涉礦環(huán)境公益訴訟是行政公益訴訟的重要組成部分。司法解釋明確：勘查開采礦產(chǎn)資源造成環(huán)境污染或者導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害、植被毀壞等生態(tài)破壞，法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟的，人民法院應(yīng)依法予以受理。各級國土資源主管部門要高度重視公益訴訟制度的實施給國土資源主管部門帶來的挑戰(zhàn)，依法履行法定職責(zé)，積極履行檢察機關(guān)提出的檢察建議書，不斷提高依法行政的能力和水平。
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