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“大部分文件是由處長(zhǎng)們起草的，但在交流時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)各部門對(duì)一些問(wèn)題的看法存在分歧。這種分歧可能是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)上的差異，也可能是有部門利益的考慮，很難協(xié)調(diào)一致。處長(zhǎng)們沒(méi)有調(diào)整立場(chǎng)、相互妥協(xié)的權(quán)力，但文件的出臺(tái)是有時(shí)限要求的，為了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成規(guī)定動(dòng)作，只好把有分歧的問(wèn)題從政策文件中拿掉。而那些被拿掉的有分歧的內(nèi)容恰恰是改革真正需要推動(dòng)解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題?！?
2月16日，中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)徐忠在中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇2019年年會(huì)上直陳了當(dāng)前部分政策文件在決策機(jī)制、文風(fēng)、思路、執(zhí)行等四大方面存在的問(wèn)題。
徐忠稱，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵在于建立規(guī)則明確、透明、市場(chǎng)化、法治化的高水平的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，而要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，則要提高決策的科學(xué)性、有效性和精準(zhǔn)度。
“黨的十八屆三中全會(huì)提出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確了改革的總體框架，為改革做好了頂層設(shè)計(jì)，以此為指引，機(jī)關(guān)干部加班加點(diǎn)出臺(tái)改革方案。但是，社會(huì)上對(duì)一些重大改革措施的評(píng)價(jià)并不一致，還有一些人表示一些改革的實(shí)際獲得感并不強(qiáng)，這就需要我們仔細(xì)審視這一問(wèn)題”，徐忠說(shuō)。
對(duì)目前存在的政策文件，徐忠有幾個(gè)觀察：
第一，從決策機(jī)制上看，有的文件表述與十八屆三中全會(huì)的精神保持一致，但一些改革的難點(diǎn)和實(shí)際需要解決的問(wèn)題往往沒(méi)有提到。
“我想這背后可能是政策文件的制定過(guò)程和決策機(jī)制有關(guān)”，徐忠解釋，“大部分文件是由處長(zhǎng)們起草的，但在交流時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)各部門對(duì)一些問(wèn)題的看法存在分歧。這種分歧可能是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)上的差異，也可能是有部門利益的考慮，很難協(xié)調(diào)一致。處長(zhǎng)們沒(méi)有調(diào)整立場(chǎng)、相互妥協(xié)的權(quán)力，但文件的出臺(tái)是有時(shí)限要求的，為了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成規(guī)定動(dòng)作，只好把有分歧的問(wèn)題從政策文件中拿掉。而那些被拿掉的有分歧的內(nèi)容恰恰是改革真正需要推動(dòng)解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。”
第二，從文風(fēng)上看，文件追求大而全、面面俱到，但具體怎么改，往往語(yǔ)焉不詳，需要相關(guān)部門出臺(tái)細(xì)則才能執(zhí)行。
在徐忠看來(lái)，當(dāng)前政策文件大多結(jié)構(gòu)工整相似，涵蓋改革的方方面面，從形勢(shì)研判到改革必要性，從指導(dǎo)思想到基本原則等等。但是對(duì)政策的細(xì)節(jié)表述比較少，很多用“鼓勵(lì)”、“支持”等表述。但如何鼓勵(lì)和支持，并不清楚。
“為什么會(huì)出臺(tái)文件以落實(shí)文件，一個(gè)原因就是上一級(jí)文件沒(méi)把細(xì)節(jié)講清楚，事實(shí)上多個(gè)文件的出臺(tái)，實(shí)際效果達(dá)不到預(yù)期目的，也會(huì)影響市場(chǎng)主體的預(yù)期”，徐忠說(shuō)，“當(dāng)然這可能也與中國(guó)的文化心理有關(guān)，不愿意把事情用老百姓能懂的語(yǔ)言講清楚，也不屑于描述具體的過(guò)程，而是見(jiàn)大不見(jiàn)小，喜歡寫大文章?！?
第三、從思路上看，很多政策文件仍沒(méi)有體現(xiàn)政策制定的科學(xué)性，體現(xiàn)市場(chǎng)化導(dǎo)向，以及系統(tǒng)化的分析框架。而往往是為了短期目標(biāo)，用行政化手段去改變一些長(zhǎng)期性制度，“而制度保持穩(wěn)定實(shí)際上是穩(wěn)定預(yù)期很重要的關(guān)鍵”，徐忠說(shuō)。
第四，從執(zhí)行上看，存在立法部門化現(xiàn)象，行政部門具有較大的自由裁量權(quán)，無(wú)法真正體現(xiàn)市場(chǎng)化和法治化。
立法部門委托行政部門立法，法律、規(guī)章制度出臺(tái)需要各部門之間自下而上溝通協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)起草文件的司長(zhǎng)們發(fā)現(xiàn)各部門意見(jiàn)不統(tǒng)一，不能寫進(jìn)法律里，只能大而化之，結(jié)果是法律、規(guī)章制度落實(shí)不得不依靠行政部門出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，明確標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，這就賦予了行政部門較大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)立法、普遍性違法、選擇性執(zhí)法，同樣的規(guī)則因?yàn)閳?zhí)行部門的自由裁量權(quán)過(guò)大而產(chǎn)生選擇不同的效果，必然會(huì)擾亂市場(chǎng)預(yù)期，沖擊市場(chǎng)信心。
徐忠稱，“近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)了一系列的改革，客觀看成績(jī)是實(shí)實(shí)在在的，人們?nèi)罕妼?duì)進(jìn)一步深化改革、釋放改革紅利充滿期待。在此背景下，只有進(jìn)一步改進(jìn)決策機(jī)制、改革問(wèn)責(zé)機(jī)制、改革文件的設(shè)計(jì)理念、改革文風(fēng)，才能鞏固改革的預(yù)期，增強(qiáng)市場(chǎng)主體及中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)信心?！?
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