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從“錢等項(xiàng)目”到“項(xiàng)目等錢”：基建投資高增長(zhǎng)漸行漸遠(yuǎn)
“以前是錢等項(xiàng)目，現(xiàn)在是項(xiàng)目等錢。”賈仲國(guó)(化名)如是感慨。賈仲國(guó)是中部某省會(huì)城市城投公司的城建部門負(fù)責(zé)人，長(zhǎng)期從事投融資工作。他解釋稱，以前城投公司背靠政府信用可以無限融資不缺錢，而現(xiàn)在即便有項(xiàng)目可能也難以融資，甚至一些項(xiàng)目還要被裁撤。
這個(gè)時(shí)間點(diǎn)的劃分大致以2017年5月為界，當(dāng)時(shí)六部委聯(lián)合下發(fā)財(cái)預(yù)50號(hào)文規(guī)范政府融資，至今已兩年有余。其間偶爾邊際放松，但嚴(yán)監(jiān)管一直持續(xù)。2018年8月，隱性債務(wù)意見和問責(zé)辦法下發(fā)，債務(wù)管控空前嚴(yán)厲。
“剛開始還憧憬著政策會(huì)大幅放松，像原來2010年、2014年一樣。但是現(xiàn)在看，這次決心下得很大，隱性債務(wù)的處理不會(huì)再走回頭路?！辟Z仲國(guó)說。
基建投資增速由此逐步下行。Wind數(shù)據(jù)顯示，基建投資增速從2017年的20%驟降至2018年的不足10%，2019年則低于5%。最近的數(shù)據(jù)顯示，1-5月基建投資增速僅有4%，環(huán)比回落0.4個(gè)百分點(diǎn)。
近期鐵礦石價(jià)格大漲，部分市場(chǎng)機(jī)構(gòu)將其和基建復(fù)蘇的預(yù)期聯(lián)系起來。據(jù)了解，近期專項(xiàng)債可作資本金等措施將對(duì)基建投資有所支撐，但此前隱性債務(wù)支撐的基建投資下降得更快，而后者超過前者，基建投資難以恢復(fù)到此前的高位。
政府性融資亦牽涉到各類金融機(jī)構(gòu)，其中尤以國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行為主。以往的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，這類融資總是綁定政府信用，但嚴(yán)監(jiān)管下這類結(jié)構(gòu)明顯違規(guī)，新的模式亦需探索?！斑@必然有陣痛。”國(guó)開行西部某省分行信貸部人士坦言。
嚴(yán)控項(xiàng)目端
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，基建投資占到固定資產(chǎn)投資的27%，是逆周期宏觀調(diào)控的重要力量。大凡遇到經(jīng)濟(jì)下行壓力加大等情形，政府總是祭出基建投資穩(wěn)增長(zhǎng)，地方政府融資平臺(tái)和國(guó)開行則擔(dān)當(dāng)“急先鋒”。
近期雖然經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，但對(duì)融資平臺(tái)的管控并未放松。這背后則是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高企。多個(gè)研究機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約是政府債務(wù)的3倍。因此，這一輪的債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管罕見地從資金端和項(xiàng)目端入手，尤其對(duì)項(xiàng)目端的嚴(yán)監(jiān)管起到了釜底抽薪的作用。
華南某省一地級(jí)市財(cái)政局人士介紹，因?yàn)楫?dāng)?shù)仉[性債務(wù)規(guī)模較大，2018年以來政府性投資項(xiàng)目大規(guī)模調(diào)、停、緩、撤，該市基建投資增速持續(xù)下滑，今年上半年增速甚至是負(fù)的。
江蘇某地市農(nóng)發(fā)行信貸業(yè)務(wù)主管表示，目前看不到基建大面積起來的情況。當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)規(guī)模較大，在全省排前三，地方政府還本付息壓力較大。除了水環(huán)境治理等民生性項(xiàng)目外，其他項(xiàng)目全停了。“所做的融資，大部分也是用于借新還舊”。
賈仲國(guó)介紹稱，由于基礎(chǔ)設(shè)施的完善以及隱性債務(wù)的從嚴(yán)管控，當(dāng)?shù)匦略龌?xiàng)目主要是重大項(xiàng)目(比如地鐵)以及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，一些投資規(guī)模小的項(xiàng)目已被裁撤?！翱傮w上看，傳統(tǒng)城建項(xiàng)目規(guī)模在往下走?！?
湖北某縣級(jí)市城投公司人士介紹，今年基建投資規(guī)模有所增長(zhǎng)，主要因?yàn)槌菂^(qū)污水整治和污水處理廠提標(biāo)改造。此外，想辦法將項(xiàng)目包裝出現(xiàn)金流，比如該公司幫當(dāng)?shù)貙W(xué)校代建了食堂，然后將食堂租給學(xué)校收取租金收入，以此向金融機(jī)構(gòu)融資。
據(jù)了解，基層政府在向上級(jí)報(bào)項(xiàng)目時(shí)，首先需明確資金來源。如果是公益性項(xiàng)目，需要詳細(xì)說明每年從財(cái)政預(yù)算中能夠拿出多少資金用于項(xiàng)目建設(shè)，并聲明不會(huì)增加隱性債務(wù)。
在賈仲國(guó)看來，這樣操作主要讓地方政府重視項(xiàng)目的可行性?！澳瓿酢督裹c(diǎn)訪談》特別報(bào)道了貴州某地一個(gè)項(xiàng)目的爛尾情況，我理解主要是想傳達(dá)出地方不是不可以上項(xiàng)目，但是要和自身財(cái)力匹配，項(xiàng)目的可行性更重要?！?
據(jù)悉，地方上還通過創(chuàng)設(shè)補(bǔ)短板重大項(xiàng)目清單和必要存量隱性債務(wù)在建項(xiàng)目清單來穩(wěn)投資，但這一規(guī)模并不高。此外，亦需金融機(jī)構(gòu)的資金支持。
投融資難題
基建項(xiàng)目的投融資中，資本金主要來源于地方政府財(cái)政資金，而其他仍需要通過金融機(jī)構(gòu)融資。
華北地區(qū)某財(cái)政局債務(wù)辦人士表示，今年新增項(xiàng)目主要是污水處理等民生類項(xiàng)目，資金上主要爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)投資，融資主要通過地方政府債券?！捌渌愋偷娜谫Y有增加隱性債務(wù)的嫌疑，誰還敢?”
今年來，在財(cái)政收入及賣地收入增速放緩的背景下，地方政府的資本金壓力尤其明顯。賈仲國(guó)介紹：“我們賣地收入的10%-20%會(huì)投入到項(xiàng)目，今年在加快賣地?！贝送?，專項(xiàng)債可做重大項(xiàng)目資本金可緩解資本金壓力，地方層面亦期待資本金比例進(jìn)一步下調(diào)。
融資方面，各類金融機(jī)構(gòu)都有參與。2009年“四萬億”投資后，商業(yè)銀行大規(guī)模介入融資平臺(tái)業(yè)務(wù)。不過從存量上看，這類業(yè)務(wù)仍以國(guó)開行和農(nóng)發(fā)行為主。
“去年隱性債務(wù)認(rèn)定時(shí)，棚改貸款被認(rèn)定為隱性債務(wù)?！鞭r(nóng)發(fā)行中部省份一信貸人士表示，“對(duì)于已審批但未發(fā)放的棚改貸款，一些地方政府已經(jīng)不要了。新增的棚改貸款只能投向收入能覆蓋融資的項(xiàng)目，但收入能平衡融資的項(xiàng)目非常少，所以今年整體的棚改貸款投放很少?！?
在棚改貸款降低的情況下，國(guó)開行和農(nóng)發(fā)行亦需找到新的業(yè)務(wù)投向，同時(shí)還需避免增加隱性債務(wù)。
2017年6月受地方政府融資政策收緊影響，山東暫停了水利建設(shè)PSL項(xiàng)目申報(bào)工作。不過今年4月山東重啟了這項(xiàng)工作，但對(duì)借貸條件要求較為嚴(yán)格。首先要求借款人實(shí)現(xiàn)盈利且借款人資產(chǎn)負(fù)債率不得超過75%。其次項(xiàng)目收益要求能夠?qū)J款本息實(shí)現(xiàn)覆蓋。
“項(xiàng)目倒也不缺，但是很難做起來。如果新增隱性債務(wù)將會(huì)被問責(zé)，這是一個(gè)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。所以我們對(duì)政府類項(xiàng)目都比較謹(jǐn)慎，只做一些收益能覆蓋本息的項(xiàng)目，但收益從何而來是個(gè)大問題?！鞭r(nóng)發(fā)行西部省份信貸部門人士表示。
7月初，浙江省發(fā)改委和浙江國(guó)開行下發(fā)通知稱，對(duì)符合“一帶一路”、國(guó)際產(chǎn)能及裝備制造、生態(tài)環(huán)保、地下管廊、科技創(chuàng)新及研發(fā)、清潔能源、集成電路和配套產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域抵押補(bǔ)充貸款資金(PSL)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，給予低成本資金支持。
這意味著PSL支持范圍將從棚改拓寬到更多領(lǐng)域，已不止于基建?！?前述)部分領(lǐng)域以前也有PSL支持，但規(guī)模不多?！鼻笆鰢?guó)開行西部某省分行信貸部人士稱。
“穿透來看，以往金融機(jī)構(gòu)政府性業(yè)務(wù)都綁定了政府信用?，F(xiàn)在城投公司信用由政府信用轉(zhuǎn)為企業(yè)信用的環(huán)境下，這類業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和交易模式必然要調(diào)整?！辟Z仲國(guó)說。
作為拉動(dòng)水泥需求的主要?jiǎng)恿χ唬ㄍ顿Y增速下滑將對(duì)水泥需求產(chǎn)生重要影響，以往高增長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)過去。
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